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Ce texte publié par l’économiste du développement Kiari Liman Tinguiri en 2014 reste très actuel. Il enrichit le débat suscité par la loi des finances 2017 soumise à l’appréciation des parlementaires notamment dans son volet fiscalité. « Elargir l’assiette fiscale dans un contexte comme celui du Niger est un pari, car c’est d’abord et avant tout s’attaquer à des tabous. Comment peuvent-ils oser taxer la misère, fiscaliser la pauvreté etc.…comme s’il y a pire impôt pour les pauvres que de payer pour tout, faute de services publics efficaces et fonctionnels », écrit l’économiste de développement Liman Tinguiri. Au moment où la doxa prend le dessus sur les scientifiques sur des questions budgétaires, cette analyse a le mérite d’enrichir le débat actuel. Décryptage.  

Les pays membres de l’UEMOA [1] semblent se satisfaire d’une mobilisation plutôt modeste des recettes publiques, puisque le critère de convergence relatif au taux de pression fiscale est de 17%. Avec plus de 21% de taux de recettes fiscales en 2011, le Niger affiche désormais l’une des meilleures performances de l’Union, ce qui n’a pas été toujours le cas. Peut-on pour autant peut-on considérer qu’il n’y a pas ou plus de problème fiscal dans ce pays? Une réponse positive pécherait par excès d’optimisme. La transition d’un système fiscal dans lequel les recettes reposent principalement sur la fiscalité de porte vers un système collectant surtout des impôts indirects internes est certes pratiquement acquise, ici comme dans les autres pays de la zone. Mais cela n’a changé fondamentalement que peu de chose, puisque les ressources mobilisées sont toujours insuffisantes par rapport aux besoins et à la moyenne des pays subsahariens et que l’imposition directe des revenus demeure très faible. Et pourtant la question du rôle de la fiscalité dans les stratégies de développement du pays est sinon totalement absente en tout cas insuffisamment présente dans le débat public. II est vrai que discuter des instruments et des stratégies de mobilisation de recettes fiscales peut paraître plus technique que débattre de la régularité des marchés et autres dépenses de l’état. Or, comme l’écrit si éloquemment Thomas Piketty « il est important de comprendre que l’impôt est toujours plus que l’impôt : il s’agit toujours d’une façon de durcir les définitions et les catégories, de produire des normes et de permettre d’organiser l’activité économique dans le respect du droit et de ce cadre juridique »[2]. En particulier dans un pays en développement, l’impôt est parmi tous les facteurs qui participent à la construction de l’état, et notamment de l’état de droit, celui qui en façonne toutes les fondations. La faiblesse des recettes fiscales est en effet à la fois un symptôme de l’autorité insuffisante de l’état et l’une des causes de l’incapacité de celui-ci à fournir à tous les services publics essentiels [3] . Elle peut aussi être le signe d’un déficit de civisme et même de défiance vis à vis de la légitimité des institutions politiques, comme le suggère si bien le vieil adage américain « no taxation without representation ». Payer un impôt est un acte citoyen des plus conséquents en ce sens que l’obligation de contribuer aux charges communes légitime en retour le droit d’exiger une redevabilité dans la gestion des ressources publiques [4]. En fait les gouvernements ne sont vraiment comptables devant les citoyens que pour les ressources que ces derniers leur confient en gestion, car pour les dons et autres aides, dont dépendent beaucoup les pays en développement, la responsabilité devant les donateurs l’emporte souvent sur celle envers les populations. Lever l’impôt n’est donc pas une simple question d’intendance qu’il convient de laisser à l’expertise de quelques-uns. L’évaluation de la fiscalité doit inclure, dans un pays dont les institutions politiques sont encore en construction, cette fonction authentiquement démocratique de l’impôt si l’on veut envisager des projets de réforme fiscale de nature à consolider l’état de droit tout en répondant aux besoins de financement du développement du pays. II convient pour en discuter de partir des faits, puis de s’accorder sur quelques principes pour baliser la réflexion afin que le débat soit fécond.

  1. Quelques chiffres et des faits : Un système fiscal qui a besoin d’un second souffle.

Selon une étude de la Banque de France « les recettes publiques en UEMOA n’ont pas connu de hausse significative au cours des vingt dernières années mais ont plutôt oscillé autour d’un niveau de 17 % du PIB. En 2011, les recettes publiques en UEMOA ont représenté 17,5 % du PIB, soit un niveau inférieur à celui de la moyenne des pays d’Afrique subsaharienne, qui est de 27,5 % » [5]. Le Niger qui réussit très bien cette année-là le test du critère de convergence de l’UEMOA, avec un taux de mobilisation de recettes fiscales de 21,2%, n’échappe ni à la critique d’insuffisance du volume des recettes fiscales (le pays a mobilisé moins que la moyenne de la zone durant les années 2000 à 2010) ni à celle de la versatilité des performances de collecte, qui ont oscillé entre un taux de 10,6% en 2006 et 17,2% en 2013. II est utile, pour fixer les idées et les ordres de grandeur, de se rappeler que le PIB du Niger s’élevait en 2013 à 7 milliards et 355 millions de $ US pour une population de 17 millions 880 mille personnes [6] . Avec un taux de prélèvement de 17% [7] l’état collectait en 2013 environ 645 milliards de F CFA de recettes totales et recevait quelques 283 milliards de dons pour financer des dépenses totales qui s’élevaient elles à 1062 milliards de F CFA. Le pays ponctionne en réalité sur une assiette fiscale très étroite que l’on prenne les impôts indirects, assis sur la dépense ou la consommation et qui rapportent le gros des recettes, ou que l’on considère la fiscalité directe, acquittée par les entreprises et les chefs de ménage dont seule une infime minorité est imposée à l’IGR, l’écrasante majorité ne l’étant à aucune forme d’imposition directe. La sagesse conventionnelle consiste à expliquer l’exiguïté de l’assiette fiscale dans les pays en développement par la pauvreté massive et surtout par l’importance du secteur informel [8], considéré parfois comme une fatalité voire sacralisée comme procédant de la culture locale.

Boccanfuso D. et al (2010), puis Moummi A. (2012) et plus récemment encore Ary-Tanimoune N. (2010)[9]  ont étudié le système fiscal nigérien, à la recherche de réponses à des questions différentes en utilisant tous des techniques suffisamment rigoureuses[10] pour conférer à leurs conclusions crédibilité et robustesse. Considérés ensembles leurs résultats suggèrent que le système fiscal nigérien, qui bénéficie pourtant d’une bonne image auprès de plus de 2/3 des contribuables, souffre d’au moins trois insuffisances dont le cumul appelle une réforme globale et profonde :

– Un problème de recettes tout d’abord, dont on a vu qu’elles sont structurellement faibles. II existerait pourtant des marges de manœuvre pour accroître le rendement de l’impôt, même avec les capacités existantes des services fiscaux. II faudra surtout revoir l’assiette dont l’élargissement participera aussi du renforcement de l’état de droit, ce qui va requérir une augmentation substantielle des capacités des administrations fiscales.

– Un enjeu d’efficacité économique ensuite, la plupart des impôts n’étant ni élastique par rapport à la production, ni vraiment effectif comme instrument de politique publique. II y aurait de plus et surtout une véritable pléthore d’exonérations à la fois incohérentes et de gestion opaque et quelquefois contre-productives.

-Un problème d’équité enfin, la TVA dispositif central du système pouvant avoir une incidence si régressive qu’elle apparaît difficilement modulable dans les taux pour la réduction de la pauvreté.

Ainsi le système fiscal nigérien qui n’a pas connu de réforme d’envergure depuis la suppression de l’impôt de capitation en 1974 et l’introduction de la TVA en 1986 [11] devrait littéralement être « refondé » sur de nouvelles bases. Un tel projet dépasse de loin les changements à la marge ajoutés à l’occasion de l’adoption annuelle des lois de finances, changements souvent nécessaires mais toujours insuffisants. II appelle un débat national qui pourrait prendre la forme « d’états généraux de la fiscalité »[12] . C’est un impératif du point de vue de la consolidation de l’état de droit autant que du financement du développement et même une urgence vu les coûts de l’effort de guerre que la situation sécuritaire régionale impose aux finances publiques. Les élections générales de 2016 offrent une excellente opportunité pour en délibérer car des options existent pour une réforme fiscale endogène dans le pays.

  1. Quelques principes simples pour informer un débat sur la réforme fiscale.

Depuis que A. Smith a édicté ses quatre maximes sur l’impôt [13], les économistes n’ont cessé de chercher à parfaire la définition de l’impôt idéal. La théorie de la taxation optimale [14], dont l’intuition remonte à Ramsey (1929), construite essentiellement en modélisant l’économie avec comme paramètres les qualités essentielles du bon impôt, dont la plus importante est la neutralité économique, est restée longtemps muette sur la fiscalité dans les pays sous-développés. Son enseignement le plus opérationnel, qui recommande de ne pas introduire par l’impôt une distorsion modifiant les prix relatifs, a constitué longtemps la pièce maîtresse de l’orthodoxie économique en matière de prélèvement fiscal, y compris lorsqu’il s’agit des pays du sud. L’intérêt actuel des économistes du développement pour les questions fiscales est à la fois plus éclectique et plus empirique, en cela qu’il intègre largement les questions de capacité des administrations fiscales et de poids des héritages coloniaux. L’approche se nourrit également des leçons tirées des premières vagues de réforme fiscale des années d’ajustement structurel (1980-2000) inspirées sinon imposées par le FMI [15] et des leçons pertinentes tirées de l’histoire fiscale des pays industrialisés. Les auteurs intègrent l’économie politique des réformes fiscales dans les pays pauvres et prennent en compte les structures des économies sous développées, la nature des systèmes et des institutions politiques, les forces et les faiblesses de l ‘état ainsi que la dynamique des relations entre la société au sens large et les élites[16]. Dans cette perspective, une revue même rapide de la littérature permet d’esquisser en quelques points le profil d’un système fiscal idéal pour le Niger.

  1. II doit être inclusif et donc reposer sur une assiette aussi large que possible et se donner comme ambition de générer des recettes d’environ 30% du PIB.
  2. Les principaux impôts ne doivent pas être nécessairement neutres, mais le prélèvement doit être élastique par rapport à la production et les taux d’imposition aussi modestes que possible.
  3. Le système devra être juste et perçu comme tel au double sens d’équité horizontale, en frappant tous les secteurs et en pesant du même poids sur tous les contribuables ayant une situation identique et d’équité verticale par une progressivité effective en imposant davantage les contribuables les plus aisés.
  4. II devra comporter une imposition généralisée du capital, donc de toutes les formes de capital, à la fois comme moyen de collecte de ressources mais également comme moyen de mieux sécuriser légalement le droit de propriété du détenteur. II faut taxer aussi les rentes, toutes les rentes – loyers des maisons, part du propriétaire terrien dans la récolte, production minière artisanale etc. – et refiscaliser l’agriculture et en particulier l’élevage et même envisager une taxation effective des successions dont la liquidation pourrait ainsi être formalisée.
  5. L’activité des services fiscaux devra être considérée et traiter comme un bien public et le développement de leurs capacités comme un investissement. En effet l’objection des capacités insuffisantes, pour récuser toute réforme un peu novatrice, est paralysante et à vrai dire défaitiste, puisque construire des capacités d’administration fiscale c’est construire l’état lui-même et nul n’en conteste la nécessité. Très concrètement, comment peut-on généraliser et sécuriser un droit de propriété de la terre, qui soit incontestable et facilement transmissible sans un système d’enregistrement efficace et fonctionnel ? Comment imaginer que cela puisse se faire sans imposer un droit d’enregistrement systématique ?

III. Les dividendes de l’audace.

Elargir l’assiette fiscale dans un contexte comme celui du Niger est un pari, car c’est d’abord et avant tout s’attaquer à des tabous. Comment peuvent-ils oser taxer la misère, fiscaliser la pauvreté etc.…comme s’il y a pire impôt pour les pauvres que de payer pour tout, faute de services publics efficaces et fonctionnels. II faut donc considérer toute la matière possiblement imposable, en évaluer le rendement et l’efficacité économique. L’équité étant posée comme principe, elle sera intégrée dans les taux et la liquidation de l’impôt. II n’est pas interdit d’imaginer un impôt direct universel, dont le contribuable serait « la famille » et l’assiette une sorte de patrimoine familial à définir et évaluer, et qui ciblerait surtout les classes supérieures et les classes moyennes. Pratiquement il s’agit de fiscaliser ceux dont le patrimoine est supérieur à la médiane. Un tel impôt sera évidemment progressif, avec un taux symbolique pour les pauvres (patrimoine inférieur à la médiane), un taux de base pour les classes moyennes (patrimoine entre la médiane et le neuvième décile, soit les 40% du milieu) et un taux élevé pour les plus riches, c’est à dire les 10% les plus aisés. II va bien sûr falloir procéder à la saisie des patrimoines, dresser des rôles etc.… ce qui a un coût, mais l’enjeu peut valoir plus que le coût car en plus des recettes un tel impôt va à la fois renforcer la citoyenneté et servir d’autres objectifs de politique publique. Ainsi, l’impôt peut comporter une incitation à une fécondité maîtrisée, en augmentant, à l’intérieur de chaque catégorie, plus que proportionnellement avec les naissances dans la famille. Une fille scolarisée peut ouvrir droit à un abattement, surtout chez les pauvres, la détention d’un diplôme condition d’éligibilité au parlement peut entraîner une surtaxe (amortir au moins partiellement les dépenses d’éducation), applicable dans les classes moyennes et aisée etc. …. J’en entends qui crient déjà à une taxation de la procréation ou au retour à l’impôt « colonial » de capitation. II ne s’agit évidemment ni de l’un ni de l’autre, mais d’options à discuter et qui ne visent qu’à servir d’incitation à choisir d’exercer les droits et au final la citoyenneté de façon responsable.

Kiari Liman Tinguiri, économiste du développement

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[1] Union Economique et Monétaire Ouest Africaine qui regroupe le Benin, le Burkina Faso, La Côte d’Ivoire, la Guinée-Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo. Ces pays ont une monnaie commune le franc CFA hérité de la colonisation française et la même banque centrale la BCEAO dont le siège est à Dakar. Ils ont aussi une commission chargée de l’intégration économique qui est basée à Ouagadougou.

[2] Piketty T. Le Capital au XXIe siècle. Editions du Seuil 2013. Page 843.

[3] La littérature des sciences politiques est plus abondante sur cet aspect, mais des économistes du développement, et non des moindres, comme Sala-i-Martin, Greg Makwin ou encore Acemoglu soulignent le rôle crucial de l’impôt, qui seul peut financer efficacement les biens publics, comme « institution » essentielle à la croissance économique et au développement des pays.

[4] La déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 l’exprimait, on ne eut plus clairement dans son article 14 qui stipule que « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.”

[5] La mobilisation fiscale dans les pays de la zone franc : Principaux enseignements sur la longue période. http://www.banquefrance.fr/fileadmin/user_upload/banque_de_france/Eurosysteme_et_international/Mobilisation_fiscale_dans_les_PAZF_principaux_enseignements_sur_longue_periode.pdf, consulté le 28 Octobre 2014.

[6] Selon la base de données de la banque mondiale consultée le 28 Octobre 2014, les chiffres exacts sont de 7.355.697.919 $ US pour le RNB et la population est estimée à 17.881.270.

[7] Je reprends ici les chiffres et en particulier le ratio des recettes totales hors dons en % du PIB tel que fourni par le tableau des opérations financières de l’état pour 2013 consulté le 04 Novembre 2014 sur http://www.izf.net/pages/principaux-indicateurs-conomiques-et-financiers-niger.

[8]  La réalité est peut-être que comme l’écrivent Bessley T. & Persson T. dans Handbook of Public economics (chap. 4 Taxation and development, page 26 consulté sur http://sticerd.lse.ac.uk/dps/eopp/eopp41.pdf le 28 Octobre 2014) édité par Alan Auerbach & al, Jan. 2013 page 36 : « The literature has paid less attention to the possibility that the size of the informal sector and the structural development of the economy evolve endogenously with the development of fiscal capacity, as in our discussion legal capacity above. However, we may also take a further step and think of legal capacity as a􏰂ecting the returns to being formal. It is very hard for an individual to simultaneously be largely invisible to the tax system and take full advantage of the formal legal system. This creates a further complementarity between the legal and fiscal capacities of the state. A state which invests in the infrastructure to support formal financial intermediation will overcome some of the barriers to formality and enhance the ability to raise more taxes. »

[9] Nasser Ary-Tanimoune « L’analyse des recettes fiscales l’identification des niches fiscales au Niger. » Février 2014, rapport pour le PNUD, ronéo 48 pages. Dorothée Boccanfuso, Cécile de Quatrebarbes et Luc Savard « La fin des exonérations de TVA est-elle favorable aux pauvres ? le cas du Niger » CERDI, Etudes et Documents, E 2010.34, décembre 2010 ou encore Ahmed Moummi « la mobilisation des ressources fiscales et son impact sur les niveaux de vie des ménages. Le cas du Niger ». BAD, 2012.

[10] Même si comme on doit admettre avec Bessley T. & Persson T. dans Handbook of Public evonomics (op.cit. )

« As things stand, the evidence regarding the total response of tax revenues to tax rates, and the sources of these effects, is only in its infancy for developing countries. »

[11] Voir par exemple Chambas G. Afrique au Sud du Sahara ; Quelle transition fiscale. 2005.01 2011. Consulté le 04 Novembre 2014 sur https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00564676

[12] Ce format est celui suggéré par Ary-Tanimoune.

[13] Celui-ci doit être i) proportionné à la capacité contributive de chacun, ii) son montant connu avec certitude par le contribuable, iii) facile à acquitter par celui et iv) économique, c’est à dire peu coûteux à collecter et ne décourage pas les affaires. Le lecteur intéressé peut retrouver la formulation complète de ces maximes dans le texte même de A. SMITH dans « An inquiry into the nature and causes of the Wealth of Nation ». edition 1998 Rezgnery Publishing Inc ; pages 945-947.

[14] On trouve une présentation synthétique et très accessible même à ceux qui sont rebutés par le formalisme des équations chères aux économistes dans Heady C. « Optimal Tax theory as a guide to tax policy : A survey » Fiscal Studies (1993) vol. 14, no. 1, pp. 15-41. Consulté sur http://www.ifs.org.uk/fs/articles/heady_feb93.pdf?origin=publication_detail, le 28 Octobre 2014.

[15] Voir par exemple Liman-Tinguiri, K. « Réformes fiscales, génération de ressources et équité en afrique subsaharienne dans les années 1980 ». Innoncenti occasional papers. Economic policy series 41. http://www.unicef-irc.org/publications/150

[16] Bessley T. & Persson T. op.cit. donne une très bonne description de cette approche.